Aussprache 2013/2: Gesetz über das außenpolitische Mitbestimmungsrecht der Länder (Imperia)

[Massimiliano Napolitani]

Verehrte Kollegen,
aus Kaiserreich Imperia ist dem Präsidium folgender Gesetzesentwurf zugeleitet worden.
Die Aussprache hierzu ist eröffnet. Der Antragsteller hat zur Begründung das Wort, Herr Bokelmann.

Gesetz über das außenpolitische Mitbestimmungsrecht der Länder

§ 1. Änderung der Unionsverfassung
(1) Der Unionsverfassung wird ein Artikel 48 hinzugefügt, der da lautet:

• Artikel 48
  (1) Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist grundsätzlich Sache der Union.
  (2) Vor Abschluss eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, ist das betreffende Land rechtzeitig zu hören.
  (3) Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Unionsregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen.

(2)
Artikel 36 Absatz 7 der Unionsverfassung wird wie folgt neu gefasst:

• Der Unionspräsident schließt im Namen der Union die Verträge mit auswärtigen Staaten, die von der Unionsregierung ausgehandelt wurden. Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Unionsgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung der jeweils für die Unionsgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Unionsgesetzes. Die Vorschriften des Artikel 50 dieser Unionsverfassung gelten entsprechend.

§ 2. Schlussbestimmung
Dieses Gesetz tritt mit Ablauf des Tages seiner Verkündung in Kraft.

[Burkhard Bokelmann]

Herr Präsident,
geschätzte Kollegen,

die Ihnen vorliegende Verfassungsänderung basiert im wesentlichen auf dem Vorschlag, der kürzlich im Unionsrat besprochen wurde, dann aber keine wirksame Mehrheit im Unionsparlament (und eventuell auch nicht im Unionsrat) gefunden hat - obwohl sich eigentlch fast alle einig waren.

Nachdem Imperia nun wieder im Unionsrat vertreten ist, möchte das Kaiserreich auch wieder konstruktiv am Fortkommen der Union mitwirken und schlägt daher dieses Gesetz vor.

Die wesentlichste Änderungen zur bisherigen Praxis, nach der völkerrechtliche Verträge zwar Unionsrecht wurden, aber nur vom Unionsparlament bestätigt werden mussten, ist die Anpassung an den normalen Gang der Gesetzgebung, also unter Mitwirkung des Unionsrates. Bisher können die Länder über ihre Vertreter im Unionsrat zwar an den Debatten im Unionsparlament teilnehmen, haben jedoch kein Stimmrecht in diesen Angelegenheiten.

Des weiteren soll den Unionsländern die Möglichkeit gegeben werden, im Rahmen ihrer eigenen Rechtsverantwortlichkeit Verträge mit anderen Staaten zu schließen - bspw. Kultur- und Bildungsabkommen wären so möglich.

Die Notwendigkeit einer solchen Neufassung folgere ich einerseits aus dem konkreten Verfassungsrecht: Pflege auswärtiger Angelegenheiten ist Unionssache. Doch zu den Unionsorganen gehört eben auch der Unionsrat, über den die Länder an der Gesetzgebung mitwirken. Es ist wider den Sinn des Föderalismus, wenn den Ländern ihr Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung vorenthalten wird, wenn es um die Außenbeziehungen geht. Auch wenn eine Unionsregierung sich länderfreundlich verhält, ist dies keine Frage, die man den tagespolitischen Erwägungen überlassen sollte.

Im Gegensatz zum früheren Entwurf aus Heroth besteht keine zustimmungspflicht einzelner Unionsländer zu Verträgen, die die besonderen Verhältnisse eines Landes berühren, sondern nur eine Anhörungspflicht. So soll außenpoltischer Stillstand vermieden werden, wenn just dieses eine Land von einer anderen Partei regiert wird, als in der Unionsregierung gerade amtiert. Stattdessen soll der Unionsrat als Ganzes über völkerrechtliche Verträge abstimmen, wie dies auch bei allen anderen Gesetzgebungsprozessen der Fall ist.

[Anaïs Gribonne-Fritz]

Sehr geehrter Herr Präsident,
sehr geehrte Damen und Herren,

ich danke dem Vertreter des Kaiserreichs Imperia für seine Initiative.

Zum Gesetzentwurf möchte ich die Position der Republik Roldem nochmals verdeutlichen, dass sie darauf beharrt, ihre in der Unionsverfassung in aktueller Fassung bestehenden Kompetenzen auch selbst wahrnehmen zu wollen oder zu entscheiden, das nicht zu tun. Von daher kann die Union in dem Fall natürlich nur auf die Vertretungsgesetzgebung zurückgreifen, was ich für schwierig bei der Erfüllung von internationalen Verträgen durch die Unionsregierung erachte. Dementsprechend müssen Verträge in Unionskompetenzen selbstverständlich nicht nur im Benehmen, sondern im Einvernehmen mit dem jeweiligen Land geschlossen werden.

Der geplante Artikel 48 Absatz 3 birgt für mich die von Ihnen benannte Gefahr, dass die Unionsregierung unliebsamen Landesregierungen ihre Projekte behindern. An dieser Stelle möchte ich anregen, dass die Kompetenz auf den Unionsrat übertragen wird.

[Helen Bont]

Herr Präsident, Hohes Haus,
der von Imperia eingebrachte Gesetzentwurf bedeutet nichts anderes, als das der im Dezember letzten Jahres gefundene Kompromiss verlassen wird.
Die Unionsregierung, und mit ihr die KDU-Mehrheitsfraktion im Unionsparlament, sind nach wie vor der tiefen Überzeugung, dass die Außenpolitik weiterhin alleinige Domäne der Unionsebene sein muss. Denn die Demokratische Union kann nur dann außenpolitisch glaubwürdig agieren, wenn sie nach außen mit einer Stimme spricht.
Dieser, von Imperia eingebrachte Gesetzenwurf, wird daher im Unionsparlament keine Mehrheit finden.

[Burkhard Bokelmann]

Herr Präsident,
verehrte Kollegen,

den Einwurf der Unionskanzlerin kann ich nicht nachvollziehen. Der sog. Kompromiss kam nicht zustande. Im übrigen sehe ich mich daran auch nicht gebunden, denn an den damaligen Beratungen nahm das Kaiserreich mangels Vertretung im Unionsrat gar nicht teil.
Des weiteren würde ich doch sehr gern wissen, durch welche Norm meines Gesetzentwurfs die Außenpolitik nicht mehr Domäne der Union sein soll.

Zum Einwand der ehrenwerten Premierministerin Roldems möchte ich auf den aus dem bundesstaatlichen Prinzip der Unionsverfassung hergeleiteten Rechtsgrundsatz der Unionstreue bzw. des unionsfreundlichen Verhaltens verweisen. Eine Unionsregierung, die ohne große Not einer Landesregierung Steine in den Weg legt, handelt wider den Sinn der Unionsverfassung und wird politisch nicht lange überleben.
Die Verlagerung der Kompetenz aus Art. 48 (3) zum Unionsrat halte ich hingegen für unsystematisch. Der Unionsrat ist zwar aus Vertretern der Exekutive gebildet, ist jedoch für sich genommen ein Legislativorgan. Die Ausführung der Politik sollte bei der Unionsregierung liegen, also gerade auch vor dem Hintergrund der Sorgen von Frau Unionskanzlerin Bont, bei der für die Pflege der außenpolitischen Beziehungen zuständigen Unionsregierung.

[Helen Bont]

Herr Präsident, Hohes Haus,
ich weise den Sekretär der Imperialversammlung, Herrn Bokelmann gerne daraufhin, dass Artikel 48 Absatz 3 des von ihm eingebrachten Entwurfs einen Einbruch in die außenpolitische Domäne der Unionsebene darstellt.

Darüber hinaus erlaube ich mir den Hinweis, dass es in der Vergangenheit, wenn es zu Kompetenztransfers kam, immer die Länder zu ungunsten der Union mit neuen Kompetenzen ausgestattet wurden.
Den Länderregierungen bleiben derzeit genügend Kompetenzen, um sich kreativ betätigen zu können.

Zum Schluss möchte ich noch eine Anmerkung zu Artikel 36 Absatz 7 des eingebrachten Entwurfs äußern: die Verfassungsväter und -mütter haben konsequenterweise das Inkrafttreten von Verträgen mit ausländischen Mächten nur von der Zustimmung des Unionsparlaments abhängig gemacht. Konsequenterweise deshalb, weil dadurch die Alleinkompetenz der Unionsbene und ihre Unabhängigkeit von den Ländern zum Ausdruck kommt.
Zum Zweiten: die vom Sekretär der Imperialversammlung vorgeschlagene Verfassungsänderung würde den Ratifizierungsprozess unnötig aufblähen. Auch deshalb lehnt die Unionsregierung den Entwurf ab.

[Burkhard Bokelmann]

Herr Präsident,
verehrte Kolleginnen und Kollegen,
Frau Unionskanzlerin,

die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung der Union sind in Art. 47 I festgelegt.
Für jeden dieser Bereiche gilt das Gesetzgebungsverfahren aus Art. 50. Doch für den wichtigsten Bereich der Außenpolitik - den Vertragsschluss mit anderen Völkerrechtssubjekten - soll das nicht gelten? Ich vermute, es handelt sich bei der bisherigen Vorgehensweise um verfassungswidriges Verfassungsrecht, denn Verträge entfalten für die Union und die Länder Rechtskraft - und gemäß Art. 31 II ist die Aufgabe des Unionsrates, an der Gesetzgebung und der Verwaltung mitzuwirken.

Insofern ist es entsprechend der Unionsverfassung unsystematisch, dass bei der Umsetzung von Verträgen in Unionsrecht ein Unionsorgan vollkommen übergangen wird. Für einen zentralistischen Einheitsstaat mag das ja ganz in Ordnung sein, wir haben hier allerdings aus guten Gründen eine föderalistische Verfassung. In einer solchen ist es notwendig und korrekt, dass auch das Außenverhältnis - genau wie alle übrigen Bereiche der Gesetzgebung - unter Mitwirkung des Unionsrates entstehen.

Zum Lamento der Unionskanzlerin, dass Verfassungsänderungen hier zum Nachteil der Union durchgeführt werden sollen, so muss dem entschieden widersprochen werden. Erstens verfügt die Union mit der Vertretungsgesetzgebung per Art. 47a über ein probates Mittel, ihre Kompetenzen unter Umständen auch auf Länderebene auszudehnen. Des weiteren ist der Unionsrat im Gesetzgebungsverfahren gegenüber einer stabilen Kanzlermehrheit im Unionsparlament stets im Nachteil, da Einsprüche des Unionsrates schlicht überstimmt werden können. Weiterhin hat der Unionsrat nur die Möglichkeit, einen Einspruch innerhalb von 14 Tagen einzulegen - zum Überstimmen des Einspruchs im Unionsparlament gilt eine solche Frist nicht!

Dazu kommt das große Manko der allgemeinen Praxis, den Art. 49 II der Unionsverfassung mit großer Regelmäßigkeit zu ignorieren.
Da diese Vorschrift womöglich nicht allen Anwesenden auswendig bekannt ist, hier eine Handreichung:

Art. 49 (2) UVerf
Alle eingebrachten Gesetzesvorlagen sind der Unionsregierung und dem Unionsrat zuzuleiten, um diesen eine Stellungnahme zu ermöglichen. Einwände des Unionsrates gegen den Gesetzentwurf sind zu hören.

Faktisch wird dem Unionsrat oft erst nach dem betreffenden Parlamentsbeschluss der Gesetzentwurf zugeleitet - ab dann läuft die Einspruchsfrist aus. Falls einer der Ländervertreter vorher Einwände im Plenum vorträgt, wird das regelmäßig ignoriert oder die Unionsregierung schickt Herrn Sperling vor, der seine ganz eigene Auslegung von Unionsverfassung und Geschäftsordnung hat...

Nun jedoch zum konkreten Fall.
Im Kompromiss vom Dezember letzten Jahres wäre im Ratifizierungsprozess ein viel größeres Chaos entstanden, als im nun vorliegenden Entwurf entstehen kann. Nach meinem Vorschlag richtet das Verfahren nach dem üblichen Gesetzgebungsverfahren, wie es schon bekannt, eingeübt und lange erprobt ist. Das schafft Klarheit.

Der Kompromiss, auf den sich die Unionskanzlerin bezieht, sah hingegen vor, dass völkerrechtliche Verträge unter Umständen vom Wohl und Wehe eines einzelnen Unionslandes abhängen konnte - es hätte nur glaubhaft machen müssen, dass es besonders betroffen ist, und schon hätte es die Zustimmung verweigern können.
Aktuell beträfe dies z.B. den Vertrag mit Barnstorvia, den Imperia schlicht ablehnen könnte, selbst wenn alle anderen Länder und das gesamte Unionsparlament geschlossen dafür wären. Das kann Frau Bont doch unmöglich als die bessere, demokratischere und unbürokratischere Alternative zu meinem Vorschlag hinstellen!

Des weiteren lässt mein Vorschlag die Möglichkeit zu, das Länder - immer im Rahmen ihrer eigenen Gesetzgebungskompetenz! - Verträge abschließen können. Beispiele können bildungs-, und kulturpolitische Abkommen oder auch polizeiliche Kooperationen im grenzüberschreitenden Verkehr sein. All jene Abkommen müssten aber immer der Unionsregierung vorgelegt und von dieser abgesegnet werden - das schließt die Gefahr eines Alleingangs von Ländern aus und belässt die letzte Entscheidung weiterhin bei der Union, womit also mitnichten davon gesprochen werden könnte, dass sich die Länder hier weitere Kompetenzen erschleichen würden.

Im Gegenteil: mein Reformvorschlag schafft Rechtsklarheit für diejenigen Unionsländer, die sich im Verkehr mit ihren Nachbarn absprechen wollen. In der jüngeren Vergangenheit betraf dies bspw. die Westlichen Inseln und Roldem.
Stellt sich die Unionsregierung hier weiterhin stur und pocht auf ihre Pfründe, wird sie es im besten Falle mit einem Verfahren vor dem Obersten Unionsgericht zu tun bekommen, im schlimmsten Falle liefert sie den Nährboden für extremistische und sezessionistische Strömungen, die jederzeit wieder virulent werden könnten.

[simoff]
Mein letzten Argument ist Simschweinerei: http://dejure.org/gesetze/GG/32.html [/simoff]

[Massimiliano Napolitani]

Ich beende die Aussprache und leite die Abstimmung ein.